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18 de Fevereiro de 2020

Os desafios do novo Marco Regulatório da Mineração

Entendendo melhor o Projeto que visa criar um substituto ao atual Código de Mineração

Publicado por Nicole Korus
há 5 anos

O governo brasileiro enviou, em junho de 2013, um projeto de lei – PL nº 5.807/2013 – ao Congresso Nacional, que estabelece o novo marco regulatório para o setor de mineração no país. Sua principal justificação tem caráter fundamentado no disposto pelo artigo 176 da Constituição Federal de 1988, que estabelece majoritariamente que os recursos minerais pertencem à União. A proposta formulada pelo Executivo tem a marca da nova conjuntura em que o Estado assume maior protagonismo na condução da política de desenvolvimento, por meio do aprofundamento de atividades intensivas no uso dos recursos naturais e da maior participação e controle nos resultados econômicos gerados. Opõe-se, portanto, à sistemática atual de aproveitamento deste patrimônio, que mantém o Estado em posição passiva, sujeito às iniciativas empreendidas pelos eventuais interessados na exploração dessas riquezas.

O Decreto-Lei nº 227 de 1967, Código da Mineração atualmente em vigor, estabelece um sistema de normalização, outorga e fiscalização das concessões baseado em procedimentos bastante burocráticos e centralizadores. A outorga da concessão é, ainda, um “ato vinculado”, no qual os direitos minerários são obtidos pelo cumprimento dos requisitos burocráticos, sem que o Poder Concedente possa exercer seu julgamento pela conveniência técnica e em observância aos interesses sociais. Além disso, as atuais regras permitem artifícios jurídicos para manter títulos inoperantes que, associadas ao baixo custo financeiro para requerimento, manutenção e retenção destes títulos, resultam em extensas áreas de concessão improdutivas fadadas à especulação.

O PL nº 5.807/2013 foi acompanhado na Exposição de Motivos Interministerial – EMI nº 00025/2013 de 17 de junho de 2013, que ressalta que as alterações institucionais e regulatórias propostas resultam de amplas discussões que contaram com as contribuições das entidades representativas do setor mineral e de entes federados. Segundo a mesma EMI, o atual Código de Mineracao estabelece um sistema de outorga que refletia as condições político-administrativas vigentes àquela época, que necessita ser modernizado.

Algumas das inovações propostas mais significativas são a criação do Conselho Nacional de Política Mineral (CNPM), da Agência Nacional de Mineração (ANM), em substituição ao atual Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), e também mudanças na outorga de Título Mineral. Estas medidas, no entendimento do Governo Federal, garantem melhor acompanhamento, fiscalização e gestão pelo órgão gestor, implicando, a longo prazo, em maior atratividade de investidores estrangeiros.

Desta forma, a oferta pública de áreas será a partir de licitações públicas e contratos, a fim de ampliar oportunidades de acessos. Essa nova regra visa substituir o vigente procedimento de “disponibilidade de áreas”, extingue o “direito de prioridade” e descentraliza o poder do Ministro de Minas e Energia, com a figura das autorizações delegadas aos respectivos Estados.

Com relação à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), o PL nº 5.807/2013 introduz uma nova base de cálculo: a receita bruta de venda, deduzidos os tributos efetivamente pagos incidentes sobre a comercialização do bem mineral. Neste sentido, a alíquota da CFEM será de no máximo 4%, havendo alíquotas específicas para cada bem mineral definidas em regulamento. Tal alteração já gera significativas controvérsias, uma vez que o percentual destinado à CFEM é, atualmente, de 2% sobre a receita líquida. Já o critério de distribuição não será alterado, mantendo-se sua divisão de 65% para os Municípios, 23% para os Estados e 12% para a União.

Além disso, os critérios de seleção dos vencedores das concessões serão definidos pela ANM para cada licitação pública, mas deverão incluir Bônus de Assinatura, Bônus de Descoberta, participação no resultado da lavra e/ou programa exploratório mínimo. Não obstante tais critérios de competição, os concessionários terão ainda de observar as exigências mínimas de conteúdo local e comprovar capacidade técnica e financeira, conforme será definido no edital de licitação.

Por conseguinte, ainda em 2013 foi criada uma Comissão Especial, presidida pelo deputado Gabriel Guimarães (PT-MG), cujo relator foi o deputado Leonardo Quintão (PMDB-MG), com a prerrogativa de realizar audiências públicas pelo país visando colher informações e gerando maior amplitude para discussão. Destarte, a proposição em referência foi anexada, pela referida Comissão, ao Projeto de Lei nº 37/2011, que integrava também os seguintes Projetos: (i) o PL nº 463/2011, de autoria do deputado Jaime Martins e outros, que altera dispositivos do Decreto-Lei nº 227/67 e da Lei nº 8.001/90, autorizando a União Federal a reservar áreas específicas para a formação de reservas estratégicas de recursos minerais; (ii) o PL nº 5.138/2013, de autoria do Deputado Carlos Bezerra, que dispõe sobre os direitos dos garimpeiros individuais e cooperativas de garimpeiros atuantes sob o regime de permissão de lavra garimpeira; (iii) o PL nº 3.403/2012, de autoria da Deputada Sandra Rosado, que dispõe sobre a oneração de direitos minerários; (iv) o PL nº 4.679/2012, de autoria do Deputado Wellington Fagundes, que dispõe sobre a concessão de lavra de jazidas de minerais estratégicos ou de alta rentabilidade; e (v) o PL nº 5.306/2013, de autoria do Deputado Bernardo Santana de Vasconcellos, que dispõe sobre a atividade de mineração, o Conselho Nacional de Política Mineral, e dá outras providências.

Com isso, o parecer proferido pela Comissão foi a elaboração de um Substitutivo ao projeto capaz de integrar a totalidade de preposições que, segundo o Chefe da Divisão de Títulos Minerários do DNPM, Anderson Neves, “transfigurou o projeto inicial, pela quantidade triplicada de artigos e tentativa de compilação de mais de 300 emendas de um século de estudos”. Deste modo, não obstante a necessidade real de um novo regimento ao direito minerário e, ainda que tenha sido colocado em regime de Urgência Constitucional quando primeiro apresentado, o Substitutivo encontra-se retirado da pauta de votação do Congresso, presumivelmente pela quantidade de interesses políticos em questão neste ano de Copa e Eleições, mantendo o assunto por muito tempo suspenso na mídia.

O rompimento da inércia ocorreu tão-somente na primeira semana de abril deste ano, com uma análise do Substitutivo pela Câmara. O relatório elaborado dispõe que, sob os aspectos formais, não há razão para a Comissão rejeitar o projeto principal e seus apensados. As 372 emendas apresentadas também não trazem entraves relacionados aos aspectos da constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa ou adequação orçamentária e financeira. “Essa proposição merece apoio, mas merece aperfeiçoamentos.” – disse o relator, em seu voto.

Sob outra perspectiva, pode-se assegurar que o projeto integral visa manter a atratividade e incentivar as pesquisas minerais. Entretanto, isso nos leva ao fato incontestável de que o país vive um processo de flexibilização da normativa ambiental e de questionamentos por setores conservadores sobre direitos adquiridos. Mudanças no Código Florestal e o Decreto nº 303 da Advocacia Geral da União, que tentava impor restrições aos direitos constitucionais dos povos indígenas são exemplos de maior notoriedade. Em outras palavras, com a implantação de mecanismos que asseguram o aumento no ritmo de exploração mineral, é impulsionado um processo de atividades extrativas que têm gerado altos custos ambientais.

Analisando o Substitutivo original e o modificado após a análise da Comissão, alguns pontos relevantes relacionados aos impactos ambientais foram expressamente removidos, tais como o art. 5º, que previa que “O governo federal criará programas específicos destinados à recuperação do meio ambiente degradado pela atividade de mineração, financiados por fundo próprio, quando o passivo ambiental seja decorrência de ação ou omissão reconhecidamente de responsabilidade do poder Público”, e o art. 21, “Sem prejuízo de outras estabelecidas no termo de adesão, no regulamento ou neste Código, são obrigações do titular da autorização – inciso I, recuperar ambientalmente as áreas de atividades minerárias, conforme solução técnica exigida pelo órgão ambiental licenciado”, entre outros.

Nesse contexto, as discussões sobre este novo marco regulatório, ainda que caminhem paulatinamente – em que pese sua urgência -, deverão ser uma oportunidade para a construção de debates dentro da sociedade civil sobre os rumos do desenvolvimento nacional. É fundamental que os mecanismos presentes nos Projetos de Lei em questão sejam aperfeiçoados, buscando liames que aufiram atender grande parte das reivindicações das organizações não governamentais ambientalistas e dos movimentos populares, em vista de a legislação mineral atual não ser a única deficiente quanto aos impactos ambientais provocados pela atividade minerária.

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